Le financement des RER métropolitains

Le 27 juin 2024, Objectif RER métropolitains organisait un webinaire sur le financement des RER métropolitains, dont vous retrouverez les vidéos ci-dessous.

A cette occasion, le conseil scientifique d’Objectif RER métropolitains avait élaboré une note de problématique qui permette d’enclencher les débats, de rappeler les enjeux et les premiers enseignements issus de l’examen des projets émergents, et enfin de proposer différentes pistes pour le financement des futurs SERM, tant sur le volet exploitation que sur celui des investissements.

Note de problématique

A l’approche de la conférence de financement prévue par le législateur et à la veille des élections législatives de juin-juillet 2024, la question du financement des RER métropolitains prend un tour décisif : Objectif RER métropolitains dresse un état des lieux pour éclairer les arbitrages financiers attendus par les protagonistes des deux ou trois dizaines de projets qui font la une de l’actualité depuis plusieurs mois.

Les enjeux économiques et financiers

Les enjeux économiques et financiers des RER métropolitains sont considérables eu égard à la mutation et au changement de culture qu’ils représentent pour les mobilités et eu égard à leur impact sur nos modes de vies.

Avec le transfert modal significatif qu’ils veulent provoquer dans les périphéries, les différents enjeux de ces projets doivent être soulignés : impacts économiques, sociaux, écologiques et leurs traductions financières.

La première vraie réponse d’ampleur au constat d’enclavement de nos périphéries

Le constat fut pointé il y a six ans déjà par les Gilets Jaunes. Les projets RER en Région vont influer significativement sur le pouvoir d’achat en seconde couronne avec une moindre dépendance à l’automobile dont le coût ne cesse de se renchérir.

Un des principaux leviers de la transition énergétique dans le champ de la mobilité

Combinés avec des mesures de modération de l’usage de la voiture particulière dans les corridors concernés, ces projets vont avoir un impact fort en termes de décarbonation des déplacements quotidiens longs.

Les ordres de grandeur en termes de voyages-kilomètres et d’émissions carbonées économisées sont potentiellement de même nature que ceux des systèmes urbains de la zone dense. En Île-de-France, le RER et le Transilien représentent 57 % de l’ensemble des voyages-kilomètres effectués sur les réseaux de transport public. Le nombre de voyage en train suburbain par habitant et par an s’élève à 135, autre  indicateur, bien connu des experts des transports, permettant d’apprécier la pertinence des systèmes.

Les données en notre possession relatives aux grands RER européens, mis en service il y a plusieurs décennies, s’en approchent (Munich, Stuttgart, Karlsruhe, Hambourg, Zurich,…). Le déploiement des RER métropolitains constitue l’un des indicateurs de la planification écologique. (C’était l’un des indicateurs retenus, il y a plusieurs mois, par le Secrétariat Général à la Planification Écologique et aucune explication n’a été fournie sur sa disparition récente sur laquelle il conviendrait de revenir).

Les grands projets de mobilité créent de la valeur et renforcent la croissance.

On a ainsi pu évaluer que le Grand Paris Express générerait une croissance annuelle de 1 point de supplémentaire en Île-de-France. Il en ira de même dans une proportion à préciser avec les projets de RER qui renforceront l’attractivité des régions françaises et le lien entre les métropoles et leur arrière-pays. Ils permettent un fonctionnement fluide du marché de l’emploi sur les très grands bassins de déplacements.

Les RER métropolitains favorisent un aménagement compact autour des gares. 

Les RER modèlent les formes urbaines des territoires qu’ils desservent : alors que la voiture provoque un étalement urbain indifférencié, les lignes de RER induisent un urbanisme en doigts de gants comme cela a été observé partout où ils se sont développés. Ils favorisent un aménagement compact autour des gares dans l’esprit de la « ville du quart d’heure » et faciliteront la moindre artificialisation des sols recherchée au travers des objectifs ZAN. Ils favorisent des modes de vie plus sobres, plus économes et moins consommateurs de ressources.

Enfin, l’impact sur le développement de la filière française du ferroviaire et des mobilités sera considérable : il nous permettra enfin de pouvoir disputer à notre grand voisin d’Outre-Rhin le leadership en Europe et d’en tirer les contreparties sur la scène mondiale.

On le voit, sous tous les angles ci-dessus, les projets RER métropolitains sont créateurs d’une valeur considérable pour les territoires qui en bénéficieront. Il est logique qu’une part de la richesse créée soit affectée à leur financement : c’est une nécessité pour que ces projets voient le jour. C’est la méthode la plus équitable parce qu’elle fait reposer l’effort sur les bénéficiaires réels des projets.

C’est le sens des propositions faites ici.

Les projets : périmètre, contenus et démarche de mise en œuvre

La livraison en mars dernier de notre carte des projets confirme le véritable engouement qui s’est saisi de nos autorités régionales et territoriales organisatrices de la mobilité avec près de 25 sites où des approches volontaires et consensuelles ont vu le jour. Ces 25 projets sont à comparer aux sites déjà en service en Allemagne (22 réseaux S-Bahn), en Espagne (14 réseaux Cercanias), en Suisse (13 RER), en Italie (10 Passante ou CFM)…

Ce qui est frappant, c’est la rapidité et la force du consensus qui s’est créé autour de ces projets, signifiant la profonde attente trop longtemps contenue autour d’une approche mettant enfin les mobilités du quotidien du plus grand nombre au cœur des politiques de mobilités.

Douze points-clés pour la réussite des projets ont été avancés par Objectif RER métropolitains dès décembre 2022 et ont fait consensus, ayant trait à la nécessaire approche de volume des dessertes notamment ferroviaires, à la systématisation de l’intermodalité et à une gouvernance efficace.

Enfin, de premiers enseignements relatifs au déploiement des projets se dégagent des travaux menés ces derniers mois par le Conseil Scientifique d’Objectif RER métropolitains.

un deuxième saut d’offre est possible en visant une desserte au quart d’heure sur les grands axes ferroviaires qui convergent vers les centres des agglomérations et ce d’ici 2030. Pour, cela, des terminus de lignes seront aménagés permettant la diamétralisation ; des haltes nouvelles seront créées, des opérations de désimbrication et de renforcement de capacité seront menées. Souvent à l’étude de la vague de CPER 2024-2028, ces opérations devront être engagées dans le cadre de clauses de revoyure, sans attendre la vague suivante de CPER. Il importe aussi que le contenu de ces opérations soit porté à la connaissance du plus grand nombre sans tarder.

parallèlement, il convient de prendre la mesure de l’ampleur des programmes d’intermodalité nécessaires pour donner aux approches précédentes d’offre et d’infrastructures toute la dimension attendue. Ces approches concernent la question déterminante de l’intermodalité tarifaire, l’aménagement des pôles d’échanges, le déploiement d’une approche globale train + vélo, la programmation des liaisons de rabattements, les cars express, l’information multimodale. Des programmes à engager sans tarder dont le temps de mise en place ne saurait être sous-estimé au risque d’amoindrir la portée d’ensemble des projets.

Les propositions d’Objectif RER métropolitains

1. Le financement de l’exploitation des SERM

Cette question doit être traitée en priorité dès maintenant pour plusieurs raisons :

• Elle concerne tous les sites candidats au label SERM, à l’inverse de la question de l’investissement qui varie beaucoup selon les sites.
• C’est une nécessité pour garantir le déploiement dans la durée des nouveaux services, de façon à éviter la réduction rampante des offres que l’on constate sur de trop nombreux projets une fois la mise en service opérée.
• C’est une nécessité politique pour les collectivités territoriales qui ne peuvent se permettre de financer des investissements dont elles ne pourraient prendre en charge l’exploitation, sachant qu’elles ont obligation à mettre en place des budgets équilibrés.

Financement de l’exploitation et sauts d’offre

• Le besoin de financement d’exploitation pour la première phase de sauts d’offre à échéance rapprochée est modeste compte tenu du fait qu’il s’agit de services à coût marginal de matériel, de péages d’infrastructures et de personnel. Le coût estimé à 300 M€ en année pleine peut être au moins temporairement pris en charge entre les différents niveaux de collectivités concernés, comme les expériences de Strasbourg et de Bordeaux le montrent.
• Au-delà, la deuxième phase de sauts d’offre (desserte au ¼ d’heure), le programme d’intermodalité et de multimodalité ainsi que la mise en service sur un nombre limité de sites de nouvelles infrastructures
  impliquent de pouvoir mobiliser de nouveaux financements significatifs jusqu’à 1,5 Md€ annuels à l’horizon 2035, avec une montée en charge à la fois globalement assez rapide et différenciée selon les sites.

Grand Paris Express, un exemple à suivre ?

Pour financer ces 1,5 Md€ annuels, l’analogie avec la problématique du financement de l’exploitation du Grand Paris Express est d’autant plus frappante que Île-de-France Mobilités est le type même de structure vers lesquelles peut évoluer la gouvernance des SERM : l’État et Île-de-France Mobilités ont su en quelques mois trouver une solution pour financer l’exploitation du métro du Grand Paris dont les termes ne peuvent qu’inspirer les solutions à apporter aux RER en régions. L’accord intervenu, qui vise à dégager annuellement 800 M€, repose à la fois sur une augmentation de 0,25 point du taux plafond du versement mobilité dans les quatre départements centraux desservis par la nouvelle offre et une augmentation des contributions de toutes les collectivités membres d’ Île-de-France Mobilités. Il comprend aussi une taxe applicable aux touristes.

La transposition en région de ce type d’accord dans les tous prochains mois est une nécessité pour permettre d’engager dans toute son ampleur la démarche SERM. C’est aussi une question d’équité entre l’Île-de-France et le reste du territoire.

Un versement mobilité additionnel pour les SERM

Cela pose à la fois la question du territoire concerné, de l’identification de l’autorité qui l’instaure et du taux à appliquer. 

• Le territoire concerné outrepasse le périmètre des transports urbains de l’agglomération-centre et peut-être même l’aire d’attraction des villes, sans recouvrir toutefois le territoire régional. Il peut s’agir aussi d’un territoire multipolaire, d’un sillon littoral ou d’une vallée.
• La perception d’un versement mobilité induit l’identification d’une autorité publique qui puisse percevoir ce versement qui, a minima, devrait prendre la forme d’un syndicat mixte, en attendant d’aller probablement vers des formes plus intégrées de gouvernance, à l’instar d’Île-de-France Mobilités ou des Verkehrsverbünde allemands.
• Un effort de pédagogie vis-à-vis des entreprises qui vont payer ces taxes doit pouvoir être mené en s’appuyant à la fois sur la mise en évidence des bénéfices retirés par les entreprises concernées avec les déploiements des nouveaux systèmes de transports et sur l’association des entreprises à leur gouvernance.

Le financement par les collectivités

Des marges de manœuvre existent, notamment :

• au niveau des départements dont certains souhaitent revenir dans la problématique mobilité dont ils sont sortis depuis la loi MAPTAM, et ce d’autant plus que leur territoire peut s’identifier plus facilement  que d’autres avec la problématique SERM,
• des interactions existent avec les dépenses voiries des collectivités : moindre priorité des dépenses routières, conséquences du nouveau partage modal de la voirie sur les budgets des collectivités résultant des projets SERM,
• enfin, des collectivités ont déjà indiqué leur volonté de tirer des ressources nouvelles des touristes.

A plus long terme, des pistes nouvelles pour le financement des transports publics sont en débat. Elles sont susceptibles de venir en complément ou en substitution partielle des pistes énoncées ci-dessus. Avec, notamment, des ressources susceptibles d’être dégagées lors de la fin des actuelles concessions autoroutières, ces dernières sont évaluées à environ 3 Md€ annuels à partir de 2031 et seront fonction des choix d’organisation opérés pour la gestion des autoroutes.

2. Le financement des investissements liés aux SERM

Premières estimations de coût

Si le montant d’investissement en infrastructure par projet a pu être évalué autour du milliard, les évaluations disponibles pour les projets lourds vont jusqu’à 3,8 Md€ pour le RER de Toulouse et 6,4 Md€ pour le RER Hauts-de-France.

Le lien avec les tronçons urbains des projets de lignes nouvelles (qui ont perdu leur caractère de lignes à grande vitesse pour LNPCA et LNPN) est essentiel. Il devra être travaillé en profondeur pour six projets : Bordeaux, Toulouse, Marseille, Nice, Toulon et Rouen. On peut espérer également que dans les agglomérations de moindre taille, la réserve de capacité de l’infrastructure permette des projets de dessertes à investissement en infrastructure limité.

S’il est prématuré de s’enfermer dans des enveloppes qui ne peuvent qu’être provisoires au stade actuel des études, le processus en cours rappelle à nouveau celui du Grand Paris Express.
Il n’est pas interdit de penser que, mutatis mutandis, l’effort que la nation est prête à soutenir pour ses territoires périphériques pourrait être de même ampleur, ramené aux réalités des réseaux de transports existants. Ceci peut conduire à une enveloppe de 40 Mds€ d’investissements.

Contrats de Plan État-Régions (CPER)

Une part significative des projets, ceux qui sont les moins lourds en investissement, peut être financée dans ce cadre. L’actuelle génération de CPER portant le plus souvent sur des études, il importe au plus haut point que ces CPER comportent des clauses de revoyure pour prendre en compte sans tarder les conclusions de ces études dont nombre ne sauraient être renvoyées au CPER suivant.

En revanche, il n’en va plus de même lorsque les projets dépassent une certaine taille : dès lors un financement spécifique s’impose, appuyé sur une ressource propre et une structure dédiée pour la mise en œuvre du projet.

Le Grand Paris fait école …

Une méthode retenue qui, jusqu’ici, assure un déroulement sans à-coups des projets et sans dépassements excessifs des délais et des enveloppes, à savoir :

• le recours à l’endettement pour des projets qui s’amortiront à l’échelle du demi-siècle est économiquement le plus pertinent,
• la fiscalité mise en place pour asseoir le remboursement des prêts, la taxe sur les bureaux, est très largement couverte par les bénéfices induits par les projets pour ceux qui la paieront,
• le recours à des outils opérationnels dédiés, articulant la maîtrise d’ouvrage ferroviaire et des structures filiales ou non de la Société des Grands Projets, outils dotés des prérogatives ad hoc en matière d’organisation et de conduite de projets, y compris les dispositions dérogatoires en matière de passation des marchés, apparaît comme un gage de maîtrise des projets.

… mais n’est pas totalement duplicable

Le rendement plus faible d’une taxe sur les bureaux en régions telle qu’elle a été conçue en l’Île-de-France a été signalé. Il se comprend quand on sait qu’une part de la valeur de l’activité des grands acteurs économiques est réalisée en Île-de-France, au niveau des sièges sociaux avec notamment leurs fonctions supports qui concernent pourtant étroitement les régions.

Il serait logique d’étendre aux territoires porteurs de projets SERM la taxe sur les bureaux et d’en modifier le calcul en décorrélant la part liée aux fonctions productives locales, qui doit rester locale, et celle liées aux fonctions siège, qui méritent d’être reventilées aux autorités des sites de production des entités concernées ; fût-ce au prix de l’augmentation du taux de cette taxe.

Enfin, à la faveur de la campagne sur les élections européennes, la question du financement par l’Europe des RER a été posée avec force : un tel financement serait logique parce que les RER constituent des outils privilégiés pour la mise en œuvre du Pacte Vert Européen et de ses objectifs de transferts modaux. Les RER constituent aussi une dimension importante de l’action de désaturation nécessaire au déploiement des réseaux transeuropéens. Ce financement européen pour les RER se doit d’être simple, clair, lisible et incitatif, à l’instar des 40% de financement apportés au Lyon-Turin ou des 50% du Canal Seine-Nord Europe. Il ne saurait se limiter aux seuls projets transfrontaliers, même si ces derniers représentent près d’un projet RER sur trois.

Si un financement européen est attendu et serait une bonne chose, il serait inapproprié d’esquiver en son nom les réponses nationales attendues à la suite de la loi SERM adoptée fin 2023. Ce que l’Europe décidera le moment venu doit permettre d’accélérer au nom de l’urgence écologique.

De manière générale, ces propositions doivent également se resituer dans une réflexion globale sur les différents modes de transports et les dispositifs correctifs nécessaires entre modes, notamment compte-tenu de leurs caractéristiques économiques, organisationnelles et écologiques.